1953年，北京提出建设地铁想法
1956年，中央批准
1965年2月4日，毛主席批示
1965年7月1日，北京地铁一期工程开工典礼
1969年10月1日，北京地铁一期通车
1971年1月15日，北京地铁一期开始运营
1970年4月7日，天津市决定在市内修建战备地下通道
1976年1月，天津地铁新华路至海光寺段3.6公里地铁试通车
1984年12月28日，天津地铁既有线正式通车，时称“天津地铁一号线”
1986年7月，上海市向国务院上报项目建议书
1986年8月，国务院批准上海地铁立项
1988年2月，国务院批准上海地铁工程可行性研究报告
1988年8月，市建委批复上海地铁工程扩初设计概算
1990年1月19日，国务院批准上海地铁一号线开工建设
1995年4月10日，上海地铁一号线向社会开放试运营
1993年，国内通货膨胀
1995年，国务院暂停审批城市地下快速轨道交通项目
1998年，亚洲金融危机，地铁建设审批放开
1999年，开始审批，提出国产化率指标70%
长春、重庆、深圳、南京、武汉等城市的轨道交通获批
2003年，开始以建设规划形式审批，提出准入门槛
2004年国务院不再审批开工报告
2008年，金融危机
2009年，开始投资拉动
2013年，可研审批由国家发改委下放至省级发改委
2014年，住建部要求线网规划纳入总体规划并审批
2015年，49号文出台
2015年，规范审批程序，再次放水
2017年，包头事件，暂停审批
2018年，美国发动贸易战
2018年，提高准入门槛，严格程序
………………………………………………..
新中国成立初期，毛主席提出：“北京要搞地下铁道，不仅北京要搞，有很多城市也要搞，一定要搞起来。“
地铁建设从提出，到今天的40多个城市，毛主席的这个说法，可以说是一个大的战略构想今天实现了。
1953年9月，北京市在制定的《关于改建与扩建北京市规划草案》中，首次明确提出：“为了提供城市居民以最便利、最经济的交通工具，必须及早筹划地下铁道的建设。”1956年，经中央批准，北京地铁建设项目正式启动。1965年2月4日，毛主席在地铁筹建领导小组组长杨勇、副组长万里、武竞天联名给彭真、李富春转中央并军委的报告上批示：“杨勇同志，你是委员会的统帅。希望你精心设计、精心施工。在建设过程中，一定会有不少错误失败，随时注意改正。”
这是中国地铁建设最高的批示，也是中国地铁发展和审批政策的萌芽，沿着那些历史脉络，我们一直甚至可以追溯到当前城市轨道交通审批制度的源头。
一、萌芽（以战备为主建设的两条地铁）
从历史可以看出，最早的地铁建设是由中央主导的，新中国成立之初，北京常住人口还不到300万人，机动车也仅有5000多辆，人们出行多是步行或乘人力车，连乘公共汽车的人都是少数，而地铁在当时不仅投资大，而且相对于当时的社会技术条件要求也是挺高的。战备当时是北京城市规划中首先考虑的因素；而且中国领导人也从苏联地铁的战备功用得到启发。
1956年11月初，应邀而来的苏联专家用半年时间论证了北京地铁的可行性。铁道部、建工局也先后派人去苏联考察地铁和人防工事。1958年成立了铁道部地铁工程局。从1959年开始，连着搞了好几个地铁试验，挖了两个竖井，一个在公主坟，一个在军事博物馆。
1960年2月20日，中央军委第14次常委会的议题中有一项是修建北京地铁。1962年夏天，北京地铁因国家经济困难下马。1965年，随着国民经济的好转，也由于中苏关系越来越紧张，战备成了当务之急，一定要修建北京地铁，这回确定由北京军区、北京市和铁道部三家联手。可以说，刚开始地铁建设是中央主导和参与的，北京地铁重新上马后，陆续提出60多个地铁建设方案，其中有三横三竖一个圈。毛主席为此提了一个意见：你要修建地铁，又要少拆民房，可圈着城墙走嘛。1965年7月1日，北京地铁一期工程开工典礼在京西玉泉路西侧举行。
这样高规格的开工仪式以后不会有了
最早的开工仪式
1969年10月1日，北京地下铁道一期工程建成通车试运行，正式接受参观，结束了中国没有地铁的历史。 1971年1月15日，北京地铁一期工程线路开始试运营，1981年9月15日，北京地下铁道一期工程验收正式交付使用。
有相似情况的是天津，1970年4月7日，天津市根据上级指示，决定在市内修建战备地下通道。关于这条地下战备通道，当时的想法是战时进行人员掩蔽和疏散，并与各区人防工程相连，平常用作地下铁路，战时走人不走车，平时走车不走人。于是，这条地下通道就落在了墙子河（今南京路所在位置）。做出上述决定的时间是1970年4月7日，因而这项工程便定名为“7047工程”。1970年6月5日，这项伟大的工程正式破土动工。广大劳动者肩挑手挖小车推成就了这样一项工程。1976年1月，天津地铁新华路至海光寺段3.6公里地铁试通车。1984年，经过第三次扩建之后，天津地铁开通了西北角站和西站，全程达到了7.4千米。同年12月28日，天津地铁既有线正式通车，时称“天津地铁一号线”。
天津地铁
1984年12月28日，天津地铁一号线正式通车，时任市长李瑞环为地铁剪彩。这是中国开通运营的第二条地铁。
图为交通部运输公司天津分公司的大型平板电车托运机车的情形
而上海、广州、重庆在此期间也提出了轨道交通的建设构想，但并没有立项。
而上海、广州、重庆在此期间也提出了轨道交通的建设构想，但并没有立项。
二、立项雏形（项目建议书立项，逐步向交通功能转换）
进入二十世纪八十年代之后，改革开放成果逐渐体现，城市作为经济主体地位开始得到体现，与此同时，城市交通问题也慢慢开始暴露出来，一些早期以战备为目的研究地铁的城市开始向交通为主要目的研究地铁。城市轨道交通建设由中央主导转向由城市政府主导，而城市轨道交通的立项审批流程开始规范和形成。
上海，是这些城市的典型代表，在前期经过了大量的摸索和实验之后，1986年7月，上海市向国务院上报《上海市人民有关部门建设建设新龙华至新客站地下铁道工程项目建议书的请示报告》，8月，国务院批准立项，上海市指出地铁建设以交通分流为出发点，市地铁公司于10月上报《上海市新龙华至新客站地下铁道工程可行性研究报告》，1987年1月和5月，通过市和国家两级评审。这个时期的地铁建设不仅引入了国外的咨询公司，而且融资来源也是国外，在确定向德国、法国和美国贷款后，于1988年8月和1989年5月获得国家计委批准。1988年2月，国务院批准工程可行性研究报告，8月，市建委批复地铁工程扩初设计概算人民币25.43亿元，并正式命名为上海地铁一号线。上海地铁一号线一期工程，南七锦江乐园，北至上海火车站，全长16.21公里，设置车站13座（地面车站2座，地下车站11座），工程总概算53.9亿元。1990年1月19日，国务院批准上海地铁一号线开工建设。1995年4月10日，向社会开放试运营。
这个时期立项程序是：项目建议书——工程可行性研究报告——扩初设计（地方政府）——开工报告，审批层级在国务院。在这一时期，广州，重庆也开始了轨道交通建设工作。1958年，时任广东省省长陈郁最早提出了筹建广州地铁的设想。1984年，广州地铁筹建处在全国第一个提出“以交通为主，兼顾人防“的想法。1993年2月28日，广州地铁1号线正式动工。1958年，“重庆市市中区地下铁道工程队”成立，拟对原有防空洞进行拓宽、加固，并新挖从十八梯到临江门的地下隧道，工程在进行了一年多后停滞。1988年，重庆曾引入外地商人组建地铁集团投资修建地铁，公司设两路口，并曾开工建设，主要仍是在原人防工事基础上扩展施工。2000年12月26日，经国务院批准，2号线一期工程较场口至动物园段全面开工。
进入20世纪90年代后，没有建设地铁的条件限制，由于产业化带动当地经济发展的动机，一些城市纷纷开始了城市轨道交通规划和建设，在当时的经济技术条件下，建设城市轨道交通主要面临的是资金和财政的压力。这也导致了1993年的通货膨胀，国家开始严格控制固定资产投资规模的过快增长。1995年，国家明令从严控制新开工项目，国务院没有批准过新开工基建大中型项目。但是，一些地方不顾宏观经济大局，在现有施工项目资金不足的情况下，自行决定大量新开工项目，致使固定资产投资总规模继续膨胀，资金拖欠加剧，投资效益进一步下降，严重干扰了国家宏观调控目标的实现。
1995年西班牙国王访华，他此访的主要目的是要签订向沈阳市出售城市轻轨成套设备，可是当时沈阳市的财政状况不好，难以承担昂贵的城轨建设费用。由于此次事件的影响，加上当时又处于通货膨胀严重的经济环境，《国务院办公厅关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知（国办发〔1995〕60号）》出台，要求除北京、广州两个在建地铁项目和上海地铁二号线项目外，今后一段时间内暂停审批城市地下快速轨道项目。对国务院和国家计委已批准立项和原则同意建设的天津、青岛、南京等城市的地铁项目和沈阳轻轨项目要停止对外签约，国家计委要暂停审批其可行性研究报告和开工。所有的城市快速轨道交通项目均属大型项目，必须报国务院审批。国家计委要会同有关部门组织制订我国城市快速轨道交通的发展规划和地铁设备国产化规划。今后城市快速轨道交通项目的审批，均以国家轨道交通发展规划为依据。而在这一年《国务院关于严格限制新开工项目、加强固定资产投资资金源头控制的通知（国发明电〔1995〕6号）》也要求严格控制新开工项目。
1998年亚洲金融危机，我国采取扩大内需的宏观调控政策后城市轨道交通又开始新一轮的建设和审批。1999年，《国务院办公厅转发国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见的通知（国办发〔1999〕20号）》出台，规定城市轨道交通项目，无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%。从1999年起，国家将批准条件成熟的城市启动轨道交通项目。新上城市轨道交通项目，其项目建议书、可行性研究报告以及开工报告，必须上报国家计委审查后报国务院审批，并以国产化率目标作为审批立项的首要条件。未经批准，各地一律不得对外开展实质性工作。项目单位上报的可行性研究报告，需包括进口设备清单和利用外资方案。有关部门要根据国家批准的可行性研究报告办理有关手续。地方人民政府要严格按照国家批准的可行性研究报告审查扩初设计，并将审查意见报送国家计委和建设部备案；国家计委和建设部如有异议，须在半个月内将意见函复地方人民政府。外经贸部门根据国家批准的可行性研究报告中的国产化方案，审查进口设备。同时要求国家计委、建设部要尽快颁布《城市轨道交通建设标准》和一些相关标准，各地的城市轨道交通建设和国产化工作必须按照标准实施。
轨道交通在此期间迎来了一个发展的小高潮，先后有长春、重庆、深圳、南京、武汉等城市的轨道交通获批。随着轨道交通对城市和经济作用日益显现，越来越多的城市开始加入轨道梦的大军。与此同时，一些风险也开始暴露，有的未经国家审批，擅自新上城轨交通项目；有的盲目攀比，建设标准偏高，造成投资浪费；有的项目资本金不足，债务负担沉重，运营后亏损严重。
三、建设规划（重视网络，带动地方经济发展）
进入二十一世纪后，随着经济的发展和城市作为经济主体的进步，越来越多的城市具备了修建轨道交通的能力，由于轨道交通对当地产业和城市发展的带动作用，轨道交通建设在抵挡1998年的亚洲金融危机所体现出来的作用，使一些不规范审批的现象随之发生。
2003年，针对一些地方也出现不顾自身财力，盲目要求建设城市轨道交通项目的现象，国务院出台了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发【2003】81号）》，提出了坚持量力而行、有序发展的方针，并设置了城市轨道交通的准入条件。申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城轨交通项目予以优先支持。
除了准入条件外，还对批复条件做了要求。原则上，城轨交通项目的资本金须达到总投资的40％以上。对社会保障资金有较大缺口、欠发教师及公务员工资、政府投资项目在建规模过大，与其筹资能力明显不适应的城市，其城轨交通项目不予批准。对国产化率达不到70％的项目不予审批。原则上不使用限定必须购买外国设备的境外资金。
城市轨道交通建设项目的审批也从单一审批项目转变首先审批建设规划。规划由发展改革委员会同建设部组织审核后报国务院审批。城轨交通项目的审批，要依据国务院批准的建设规划进行，项目按现行基建程序审批。许多达到准入条件的城市开始了《建设规划》的编制工作，而这一审批程序并没有执行，就迎来了审批制度的变革。需要注意的是：1998年3月，原“国家计划委员会”更名为“国家发展计划委员会”， 2003年3月，改组为“国家发展和改革委员会”。
2004年，《国务院关于投资体制改革的决定（国发〔2004〕20号）》规定：对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。
自此，城市轨道交通（主要指地铁和轻轨）的审批部门主要为国家发改委，国家层面上只审批《建设规划》和《工程可行性研究报告》，建设规划由国务院审批，工程可行性研究报告由国家发改委核准，初步设计由省级政府部门批复。建设规划的批复过程大致就是上报——中咨公司组织专家审查——上报国家发改委——住建部组织专家审查——环保部组织专家审查批复环评报告——国务院批复，这段时间的程序其实并没有明确，尤其是环评的审查和批复并没有固定程序。
按照此审批程序和审批条件，在2005——2007年间，一些具备条件城市的轨道交通建设规划得到了批复，批复的高峰期在2005年，后续随着宏观经济和紧缩财政政策的影响，在2008年的年初有审批收紧的趋势，导致2008年就批复了1座城市无锡的建设规划。但时间间隔没到一年，2008年由于金融危机的影响，国家启动了“四万亿投资拉动计划”，地铁建设迎来了高潮，地铁的审批准入门槛有所放松，这也导致了全国共有43座城市的城市轨道交通建设规划获批，1座城市（温州）的市域轨道交通建设规划获批。在2008年还有一件大事值得记录，在这一年随着部门的改革，城市轨道交通运营的管理权限由住建部划归交通运输部。
不满足准入门槛的大部分城市都是人口，这主要是由于一方面“城区”概念和范围不好界定，导致这一标准执行起来困难，另外一方面是由于我国正处在城市化的高速发展阶段，部分人口不满足条件的城市在后续几年随着经济发展和城市建设也都满足了条件，这一门槛未执行带来的后续问题就是客流风险。实际上也有经济条件不满足要求的，像2010年批复的贵阳，其2009年的GDP就为902.61亿元，但轨道交通或者说基础建设好像真促进了贵阳市经济的增长，对比2009年中部省会城市太原，2009年太原市实现地区生产总值（GDP）1545.24亿元，现在其经济发展落后于贵阳。
这一轮的批复高峰期在2009年，2012年，2015年，2016年。2013年，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定（国发〔2013〕19号）》取消企业投资城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目核准，企业投资城市快速轨道交通项目按照国家批准的规划核准由国家发展改革委下放至省级投资主管部门，这在《国务院关于发布政府核准的投资项目（国发〔2013〕47 号）》得到落实: 城市快速轨道交通项目由省级政府按照国家批准的规划核准。国家发展改革委办公厅关于严格执行《政府核准的投资项目目录（2014年本）》做好相关后续工作的通知（发改办投资[2014]2993号）规定：对于下放核准权限的项目，分两类情况进行处理：已经具备核准条件的，请主办司局在征得企业和来文单位同意后办理批复文件。尚不具备核准条件的，请主办司局以办公厅名义按规定程序办理退文，由地方政府按规定核准。至此，在国家层面上仅审批《建设规划》。与此同时，中国国际工程咨询公司不再是《建设规划》评审的唯一单位。
但下放中也是有波折的，《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知（建城〔2014〕169号）》规定了城市轨道交通线网规划的审批要求：城市人民政府负责组织编制线网规划，具体工作由城市人民政府城乡规划主管部门承担。承担线网规划编制的单位，应当具有丰富的城市规划、城市轨道交通规划经验、技术和人才储备，并应具有城乡规划编制资质证书。线网规划编制（或者修改、修编）完成后，应当组织技术审查。直辖市的线网规划由我部组织进行技术审查；其他城市的线网规划，由省、自治区住房城乡建设厅组织进行技术审查。经技术审查后，线网规划明确的城市轨道交通发展目标、功能定位、线网布局、车辆基地等设施用地控制要求等应纳入城市总体规划，并与城市总体规划一并审批。线网规划经批准后，具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照城市总体规划的修改程序进行。这实际上把《线网规划》上升到国务院审批的层面了，尽管由于城市总体规划的权威性和程序复杂性，这在实际工作中很难施行，但为保证该文件的权威性，住建部在会签建设规划时增加了一致性审查（要求建设规划项目和总体规划中的线网保持一致），导致部分城市的《建设规划》被退件，增加了审批周期和沟通协调工作。在2018年，政府部门机构改革，住建部城乡规划管理权限划归新成立的自然资源部，而从自然资源部及后续政策看，这一审批程序基本上告吹。
2015年，《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知（发改基础〔2015〕49号）》发布，要求根据线网规划编制5～6年期的建设规划。拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。发展地铁和轻轨的城市将有轨电车纳入建设规划做好衔接，其余城市有轨电车建设规划由省级发展改革部门做好衔接。实际上对轨道交通建设规划提出了新的批复条件。在这里需要说明的是项目资本金比例不低于40%这个指标，由于2015年宏观经济的放水和PPP投融资模式的泛滥，这一审核指标也从未执行，在实际执行过程中甚至低于10%，这也引发了对地方政府债务风险的担忧。
同年，《国家发改委住建部关于优化完善城市轨道交通建设规划审批程序的通知（发改基础〔2015〕2506号）》发布，要求对已实施首轮建设规划的城市，其后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批，报国务院备案；初次申报的城市首轮建设规划仍由国家发展改革委会同住房城乡建设部审核后报国务院审批。城市轨道交通建设规划及规划调整由省级发展改革委会同省级住房城乡建设（规划）等部门进行初审，形成一致意见。在规划环境影响审查意见、社会稳定风险评估完成后，省级发展改革委会签省级住房城乡建设（规划）部门向国家发展改革委报送城市轨道交通建设规划，同时抄报住房城乡建设部。这一文件形成了目前比较完善的审批程序，增加了省级初审，确定了环评和建设规划审查的顺序。按照该程序和审核条件，国家发改委在2016年批复了12项建设规划。
但这一年，有个不好的现象开始出现，轨道交通领域开始出现制式名词创新，目的很单一，为了规避审批或者躲避监管。云轨、空轨、飞轨等名词很新鲜，也很高大上，但仔细一看，都是单轨、磁悬浮、APM等我们熟悉的面孔，且项目都是以旅游线、实验线等名义审批的，但都位于市区，由地方政府财政兜底出资。
四、转折
进入2017年后，国家在宏观经济领域开始去杠杆，防范债务风险，但对轨道交通审批似乎没有影响，截至7月份，国家发改委还批复了三项《建设规划》，相继出台了《国家发改委、教育部、人社部关于加强城市轨道交通人才建设的指导意见（发改基础[2017]74号）》、《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见（发改基础[2017]1173号）》等文件，许多城市都有建设轨道交通的冲动。
但在8月份，当包头的地铁建设因地方政府债务风险被中央叫停，随后各地暴露出来的问题促使国家发改委暂停了《建设规划》的批复工作，同时摸排各个建设轨道交通城市的债务和经济情况，制定新的准入门槛和审批程序。与此同时，咨询行业制度、招投标制度、环评等都迎来了改革。
2018年，随着部门的改革，住建部的城乡规划管理职责划归新成立的自然资源部，城市轨道交通的《线网规划》管理权限也随之调整。2018年3月，《国家发展改革委办公厅关于加强城市轨道交通车辆投资项目监管有关事项的通知（发改办产业〔2018〕323号）》要求：加强城市轨道交通车辆投资项目监管，有效预防和化解产能过剩，推动城轨装备产业高质量发展。5月，乌鲁木齐也因地方债务问题停工了。但影响世界经济格局的贸易战打响了……
7月，《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（国办发〔2018〕52号）》发布，健全了审批程序，同时明确有轨电车的审批层级。省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审，按程序向国家发展改革委报送建设规划。城市轨道交通首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。城市轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批（核准），未列入建设规划的项目不得审批（核准），严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相关规划的统筹衔接。
提高了准入门槛。地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。
对于已经批复的城市来说，兰州、乌鲁木齐、洛阳、南通等的城市人口就不具备建设地铁的门槛了。
同时，加强了审批重点：原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。城市政府要合理控制城市轨道交通企业负债率，对企业负债率过高的应采取有效措施降低债务，并暂停开工建设新项目。同时建立了责任制度，国家统筹、省负总责、城市主体，对规划编制、评估、审查、项目设计等单位未履行相关职责并造成重大影响的，实行警示、禁入等联合惩戒措施；对违法违规审批、建设城市轨道交通项目的部门、企业及其责任人，要依法依规追责问责。
地方政府债务风险使一部分负债较高的城市也暂停了建设规划的审批。这是审批从严的一个转折，但不会是结束。
五、结语
从最初的战备工程到二十世纪八十年代的交通工程，城市轨道交通伴随着经济的发生其投资属性和特征越来越明显。城市轨道交通的审批收紧和放开与宏观经济周期相伴相生，每一次国内的宏观经济波动都会造成城市轨道交通审批的收紧甚至暂停，但伴之而来国际宏观经济波动又会促使放开审批来应对。但总体来说，我国的轨道交通审批权限在不断下放，审批条件在放松，执行在趋严。
